探討城市照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場化改革思路
市政公用行業(yè)是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到城市居民生活質(zhì)量，關(guān)系到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。城市照明工程是市政公用行業(yè)的重要組成部分，隨著經(jīng)濟體制改革進展，建設(shè)部2002年12月份下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。黨的十六屆三中全會第一次把打破壟斷、開發(fā)市場、推進市政公用行業(yè)市場化寫進了黨的決定。近年來，各市照明設(shè)施建設(shè)和改造工程已基本進入市場化運作，工程通過公開招投標，實行公平競爭，選擇施工單位。市政工程管理處或路燈管理處、電力公司【下稱管理單位】充當業(yè)主管理角色，建管基本分離。但照明設(shè)施的養(yǎng)護、維修工程仍由各市【管理單位】直接承擔。目前大多數(shù)城市做法：材料集中招標采購，【管理單位】內(nèi)部配備機械設(shè)備和專業(yè)施工隊伍（本單位職工），承擔照明設(shè)施養(yǎng)護、維修施工項目，管養(yǎng)仍然合并同一單位。
照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程要進入市場化，實現(xiàn)管養(yǎng)分離，進展相當緩慢，其主要問題：
照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程具有它的特殊性和復雜性。1、工程范圍面廣、點多而線長：分布在所管轄范圍內(nèi)的所有城市道路、廣場等路燈、夜景照明設(shè)施養(yǎng)護、維修。2、工程維護實施具長期性、連續(xù)性且又要及時性。照明設(shè)施養(yǎng)護、維修屬日常工作，天天晝夜上路巡查，發(fā)現(xiàn)滅燈或設(shè)施損壞，必須及時修復。3、養(yǎng)護、維修工程量及單價因器材使用壽命影響，難以確定。4、受其它因素影響，如臺風、暴雨等自然災(zāi)害、設(shè)施被盜、人為破壞等，造成維護、維修成本增加，難以預(yù)測。5、管養(yǎng)分離，帶來人員和機械設(shè)備多余。
最近幾年，漳州市已將路燈照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場化運作，路燈照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程，按公開招投標程序，選擇施工承包企業(yè)，市政工程管理處只充當管理角色，管養(yǎng)真正分離。通過幾年來，不斷探索，積累了一定經(jīng)驗，但還存在一些問題，還需不斷探討�？偠灾�，城市照明養(yǎng)護、維修工程市場化改革不能單純考慮降低成本，而更重要考慮其社會效益。改革成敗直接涉及到社會安全、穩(wěn)定，政府必須謹慎。如何推進城市照明工程養(yǎng)護、維修市場化正常運作，根據(jù)目前現(xiàn)有管理單位體制，進行全面分析，提出如下改革思路：
一、大力推進市政事業(yè)單位改革，逐步從管養(yǎng)并存向管養(yǎng)分離過渡
各市城市照明管理單位，大部分屬于事業(yè)單位，在改革之前，承擔著照明工程管理和養(yǎng)護，維修，管養(yǎng)同一家，管理單位已配備固定施工隊伍和機械設(shè)備。管養(yǎng)一旦分離，管理單位只承擔工程管理職責，各市管理單位，尤其是大城市的管理單位就面臨著出現(xiàn)人員富余和機械閑置的問題。因此，改革必須采取因地制宜，分類指導，根據(jù)不同類型，實行不同的改革方法，力爭3～ 5年或較長時間逐步從管養(yǎng)并存向管養(yǎng)分離平穩(wěn)過渡，順利展開市政養(yǎng)護和維修市場化。
（一）管理單位內(nèi)部試運行照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場化運作
按照漳州市市政工程管理處運行模式：在2003年，先取勝利路等幾條條件具備道路的路燈養(yǎng)護、維修項目，由內(nèi)部路燈所在職職工內(nèi)部招標。其做法，管理處給予優(yōu)惠條件，如職工在承包期間，提供路燈工程作業(yè)車供用等。路燈所在職職工優(yōu)化組合，組建承包班組，參與內(nèi)部投標，期限一年，管理處按養(yǎng)護、維修質(zhì)量標準進行考核。其主要目的是培養(yǎng)內(nèi)部職工參與照明設(shè)施養(yǎng)護、維修市場化競爭意識。鍛煉內(nèi)部職工承包照明設(shè)施養(yǎng)護、維修業(yè)務(wù)能力；管理處也可以逐步探索市政養(yǎng)護、維修工程費用定額和質(zhì)量標準制定依據(jù)，為市政事業(yè)單位管養(yǎng)分離機制養(yǎng)護工程招投標奠定良好基礎(chǔ)。
（二）培養(yǎng)和造就事業(yè)單位職工參與市照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場化競爭行列
管理單位內(nèi)部施工班組，他們具備掌握照明設(shè)施養(yǎng)護、維修專業(yè)技術(shù)和豐富施工經(jīng)驗，對照明設(shè)施情況較熟悉等優(yōu)勢。在管養(yǎng)分離的過渡期限內(nèi)，建議政府部門給予必要的政策傾斜，對內(nèi)部施工班組成員給予鼓勵、培養(yǎng)和引導，讓那些有專業(yè)技術(shù)和經(jīng)營管理能力的職工優(yōu)化組合，協(xié)助他們創(chuàng)建養(yǎng)護、維修施工企業(yè)公司；管理單位將現(xiàn)有閑置的機械設(shè)備采用租用或借用形式提供給施工養(yǎng)護公司使用。這些公司既可對內(nèi)參與投標，也可走向市場參與養(yǎng)護、維修或建設(shè)、改造照明工程項目投標。在管養(yǎng)分離的過渡期限內(nèi)，相關(guān)部門對分離職工的工資、福利等待遇給予適當照顧，使他們沒有后顧之憂，參與照明工程養(yǎng)護、維修市場化競爭行列，讓事業(yè)單位管養(yǎng)分離平穩(wěn)過渡。
（三）妥當處理事業(yè)單位內(nèi)部養(yǎng)護職工去向問題
照明設(shè)施養(yǎng)護和維修工程進入市場化，施工隊伍由社會化公開招投標進行選擇。管理和養(yǎng)護分離后，管理單位只是承擔管理職責，原有配備照明設(shè)施養(yǎng)護的在職人員產(chǎn)生富余。然而，管養(yǎng)分離的改革的前提，必須要保證職工的合法權(quán)益不受侵犯，或者說是保障職工的合法利益，只要把職工的合法權(quán)益處理好了，改革就會穩(wěn)定。如何妥當處理事業(yè)單位內(nèi)部養(yǎng)護在職人員分流去向問題，解決思路：
1、具有專業(yè)技術(shù)素質(zhì)好，責任心強，有一定的管理能力的在職職工留在路燈管理所，充當管理人員；
2、鼓勵具有一定組織能力、管理經(jīng)驗和有經(jīng)濟實力的在職職工，引導扶植他們組建施工隊伍，參與市照明設(shè)施養(yǎng)護、維修市場化競爭行列，力爭3～5年或更長時間與單位脫鉤；
3、具有一定文化素質(zhì)，有上進心的較年輕的在職職工引導他們認真學習專業(yè)技術(shù)知識，爭取短期轉(zhuǎn)軌改行或充實管理行列；
4、由于歷史原因造成現(xiàn)有在職職工文化程度低，年齡偏大，政府給予優(yōu)惠政策，采取鼓勵他們提前退休的辦法。
總而言之，事業(yè)單位管養(yǎng)分離的改革，是減員增效，消腫減編的改革，要充分考慮職工的切身利益，要深化人事用工制度，改革事業(yè)單位職工在勞動關(guān)系上實施“轉(zhuǎn)變身份、適當補償、承認工齡、續(xù)接社保”，職工通過補償，轉(zhuǎn)為普通的社會人，進入勞動力市場競爭就業(yè)，通過崗位培訓，盡量內(nèi)部消化，盡量避免讓內(nèi)部在編人員失業(yè)。
二、充分利用閑置的機械設(shè)備
照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程進入市場化運作，事業(yè)單位管養(yǎng)分離，管理單位現(xiàn)有配備的機械設(shè)備閑置，如何取得充分利用，建議在確保國有資產(chǎn)不流失的前提下，采取借用或租用的形式，提供給內(nèi)部承包工程班組使用，或提供給承擔照明設(shè)施養(yǎng)護、維修的施工企業(yè)，從而降低工程成本，盤活機械設(shè)備利用率。
三、照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場化運作條件必須滿足
照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程具有特殊性和復雜性，其市場化運作與建設(shè)工程或改造工程市場化運作有大區(qū)別。在目前，條件不成熟的情況下，不能急于求成，生搬硬套，否則，會造成不良的后果。照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程，具有工程點多、線長、面廣、工期長、連續(xù)性強、養(yǎng)護及時，工程量零碎而難以按計劃確定，養(yǎng)護、維修程度不一、器材損耗率難確定、導致工程單價定額無法確定，要使照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場化順利運作，當前就必須解決：
（一）照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程承包企業(yè)資質(zhì)等級標準確定問題
建立承包照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程市場準入制度，嚴格市場化準入管理。市場準入是市場化的必要條件，但是到目前為止，還沒有一個較合理的、適應(yīng)于照明設(shè)施維護專業(yè)施工資質(zhì)認定標準。目前，照明設(shè)施養(yǎng)護、維修專業(yè)施工資質(zhì)等級標準，在實際操作過程中仍套用《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級標準》中第五十八項，《城市及道路照明工程專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)等級標準》代替，作為其市場準入條件，極不合理。兩者有很大差異，以路燈照明工程建設(shè)與維護為例進行對比。建設(shè)工程只需按施工設(shè)計圖紙要求進行施工，而路燈維護，就必須查找故障、再維修，所以，維修人員技術(shù)要求較高，還需配備一定的檢測儀器和路燈作業(yè)車等機械設(shè)備。照明設(shè)施養(yǎng)護、維修專業(yè)承包企業(yè)資質(zhì)等級標準的確定，必須根據(jù)市政工程養(yǎng)護的項目種類、規(guī)模而定。比如路燈養(yǎng)護、維修項目，應(yīng)在相應(yīng)的《城市及照明工程專業(yè)承包資質(zhì)等級標準》的基礎(chǔ)上，附加強調(diào)對項目負責人及技術(shù)負責人的能力嚴格考核，要擁有足夠資金及項目專業(yè)維護技術(shù)隊伍，專業(yè)養(yǎng)護的檢測儀器和機械設(shè)備，要有養(yǎng)護人員固定住所和養(yǎng)護器材、車輛存放場所，確保突發(fā)事件和應(yīng)急搶險。
（二）照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程量清單編制問題
照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程量清單編制是本工程招投標總造價控制和工程造價結(jié)算的依據(jù)。然而，其工程量確定不比建設(shè)或改造工程那么簡單。建設(shè)或改造工程量編制，可以按照工程建設(shè)或改造施工圖紙?zhí)峁⿺?shù)據(jù)，直接計算工程量，再套用《市政工程消耗量定額》，再根據(jù)各市相應(yīng)月份的材料價格信息或市場調(diào)查價、人工費及機械臺班費編制工程量清單。而照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程量編制，其工程量確定：若采用養(yǎng)護工程單價承包法進行招投標，則可按驗收的實際工程量與中標單價進行結(jié)算工程總造價；若以承包期限按總價包干形式投標，則其工程量難以預(yù)測估算，如路燈光源電器的使用壽命長短等，都直接影響到維修的工程量確定。目前，養(yǎng)護、維修工程造價的確定只能按承包范圍內(nèi)的工程量，憑往年材料損耗經(jīng)驗數(shù)據(jù)計算需更換的年工程量估算。為了照明設(shè)施養(yǎng)護、維修市場化改革順利運行，建議相關(guān)部門盡早核定照明設(shè)施養(yǎng)護、維修工程各種項目所需材料耗損率指標，盡快讓照明設(shè)施養(yǎng)護定額工程量清單編制規(guī)范化。
（三）照明設(shè)施養(yǎng)護、維修項目招投標問題
路燈照明工程建設(shè)或改造項目招投標，目前已有一套較完整的規(guī)范程序。但這套程序不適應(yīng)照明設(shè)施養(yǎng)護、維修項目招投標，建議由相關(guān)部門，制定其招投標方式。在市場化改革初期，條件還不成熟的情況下，由于工程量難以預(yù)測，建議盡量采用單價承包的招投標方式；由于路燈養(yǎng)護、維修牽涉技術(shù)性較強且日常維護項目，建議采取邀請招投標方式，邀請三家或三家以上的本市區(qū)具備相應(yīng)市政養(yǎng)護資質(zhì)，讓有足夠養(yǎng)護資金、相對固定專業(yè)施工隊伍及機械設(shè)備、豐富路燈養(yǎng)護經(jīng)驗和施工人員住所及材料存放場所的施工企業(yè)進行招投標。通過公平競爭選擇施工單位。條件成熟后，再采用公開招投標方式選擇施工單位。
（四）照明設(shè)施養(yǎng)護、維修質(zhì)量考核問題
照明設(shè)施建設(shè)或改造質(zhì)量考核，國家或建設(shè)部已制定了相應(yīng)工程質(zhì)量考核標準，而照明設(shè)施養(yǎng)護、維修完整的質(zhì)量考核標準，還不太完整。目前，只能參照照明設(shè)施建設(shè)或改造相應(yīng)工程質(zhì)量考核標準。在根據(jù)各市具體情況，制定照明設(shè)施養(yǎng)護、維修質(zhì)量考核辦法，在招標設(shè)施細則體現(xiàn)。因此，希望相關(guān)部門對照明設(shè)施養(yǎng)護、維修質(zhì)量考核標準，進一步完善，確保照明設(shè)施養(yǎng)護、維修市場化順利運作。
（五）照明設(shè)施養(yǎng)護、維修施工過程中，照明設(shè)施器材質(zhì)量等的監(jiān)管問題
照明設(shè)施養(yǎng)護、維修施工過程中，管理部門必須嚴格監(jiān)管。由于該工程是屬于日常維護項目，要求做到及時性，對更換器材規(guī)格、型號、質(zhì)量嚴格監(jiān)管，杜絕以小換大，以次充好，偷工減料等事件的發(fā)生。除此之外，還必須監(jiān)管施工過程中，文明施工和安全施工。
四、影響照明設(shè)施養(yǎng)護、維修市場化改革進行其他問題
（一）抗臺、抗洪、減災(zāi)應(yīng)急用工及機械設(shè)備問題
市政事業(yè)單位管養(yǎng)分離后，施工人員和機械設(shè)備不屬于管理單位內(nèi)部人員，若遇到臺風或暴雨來臨之前，或戰(zhàn)備演練，政府部門要求市政工程管理單位配備搶險人員和機械設(shè)備，值班應(yīng)戰(zhàn)搶險，如何解決？漳州的做法：在《招標文件》中，指定由承包單位必須提供所需人員、機械設(shè)備，其人員工資及設(shè)備臺班費按市政定額另外計算。
（二）照明設(shè)施被人為破壞或被盜問題
照明設(shè)施被人為破壞或被盜事件，在各地時常發(fā)生，給照明設(shè)施養(yǎng)護、維修市場化運作帶來很大難度。由于目前照明設(shè)施管理部門沒有處罰權(quán)。市政工程養(yǎng)護、維修承包單位，在目前巡查發(fā)現(xiàn)照明設(shè)施被盜，或廢品收購站銷贓非法收購，抓到移交公安司法部門處理，只是按普通盜竊行為處理。打擊力度不大。要求政府及相關(guān)部門出臺政策，給予照明設(shè)施管理部門一定處罰權(quán)，對觸犯《城市道路管理條例》和《城市道路照明管理條例》等違法行為進行經(jīng)濟賠償，人為破壞者進行經(jīng)濟處罰，情節(jié)嚴重者移交司法部門法辦；對于盜竊電力電纜、變壓器、燈桿、燈具等照明設(shè)施盜賊及非法收購贓物的收購站，按盜竊、破壞三電嚴厲打擊。如何解決照明設(shè)施被人為破壞或被盜問題，漳州市市政工程管理處的做法：1、在照明設(shè)施建設(shè)或改造工程施工時，電纜埋設(shè)深度必須達到設(shè)計要求，在邊遠道路，在燈桿基座及之間中段電纜套管破口灌混凝土，增加被盜難度；2、增設(shè)照明設(shè)施防盜監(jiān)控設(shè)施；3、加強夜間巡查。上述所發(fā)生的費用，在招標文件中，明確在承包造價專項體現(xiàn)，由承包方包干。若承包方防盜設(shè)施或巡查不到位，造成被破壞或被盜，一切損失均由承包方負責。
總之，市政事業(yè)單位改革，管養(yǎng)分離，照明設(shè)施養(yǎng)護和維修市場化運作方案制定，一定要面對現(xiàn)實，因地制宜，分類指導；一定要處理職工的切身利益，力爭3～5年或更長時間，使管養(yǎng)分離平穩(wěn)過渡，照明設(shè)施養(yǎng)護和維修市場化改革，因各市其項目條件成熟一個，改革一個，不搞一刀切。由于城市照明工程養(yǎng)護、維修項目復雜性和特殊性，在目前，養(yǎng)護施工資質(zhì)確定、清單及定額編制、招投標程序和方法，還未成熟，在過渡期限內(nèi)，采取必要的特殊政策，為照明設(shè)施養(yǎng)護、維修項目招投標順利進行，確保選中中標承包單位的具備資金、技術(shù)、設(shè)備雄厚，守信譽、善于完成任務(wù)的照明設(shè)施養(yǎng)護施工隊伍。在城市照明養(yǎng)護、維修市場化運作過程中，一定要處理好業(yè)主與承包方的利益關(guān)系，業(yè)主達到較大的社會效益，又要確保承包方取得相應(yīng)的經(jīng)濟效益，市場化運作才能延續(xù)進行，國家、群眾、承包方三者利益并存，改革才算成功，否則，養(yǎng)護出現(xiàn)中斷，后果不堪設(shè)想。因此，當前進行城市照明養(yǎng)護、維修市場化改革，涉及面廣、問題多，工作難度大，關(guān)系到全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，要精心組織，統(tǒng)籌安排，研究改革方案和實施方法，有計劃、有步驟，積極穩(wěn)妥推進改革。
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